城市更新是什么？住建部详解2026年如何高质量推进城市更新

在2025年7月召开的那场中央城市工作会议上, 最终的结论是非常明确的: 城市更新将会取代大拆大建, 进而成为推动城市发展核心工作的重要抓手。但是, 当前我们处于存量时代, 要将这一理念真正落实到位, 具体困难的所在之处到底是在哪里呢?

从增量到存量的转身

改革开放已经过去了长达四十多年的时间了, 工业化与城镇化是作为双轮驱动在持续发挥作用, 人口、土地以及政策这三大红利一直都在被持续地释放出来, 从而导致城市方面在进行疯狂的铺摊子的行为, 不过, 现在的城镇化的增速是非常明显地放缓下来了, 那个大的空间格局也已经定型了, 所以, 那种依靠拉框架、抢地盘的玩法已经是彻底行不通的了。

会议明确提出来, 城市发展要从大规模增量扩张转向存量提质增效为主。说话直白一点讲, 以前解决的是“有没有”, 现在要解决“好不好”。

安全韧性是硬底线

经过了几十年的那种快速且猛烈的进步, 整个国家目前积累下来了规模非常大很多的房子、管子里的市政设备还有马路以及桥, 有很多的东西已经超过了原本规定的使用年限, 各种危险的情况就像一层包着一层一样叠在一起, 开会的时候特意用力说明白了要把发展事情和安全事情放在一起综合考虑, 靠搞城市更新这种方法去系统地查清楚并且弄好各种风险点。

目标的表述是非常直白的, 其核心意图在于提升空间方面的韧性、设施方面的韧性以及管理方面的韧性, 如果将其翻译成普通人能够直接理解的通俗语言, 意思就是建筑物不要发生倒塌的情况, 地下管道不要出现爆裂的问题, 当遭遇极端天气来袭的时候城市整体具备能够承受得住冲击的能力, 这并非是在原有基础上进行的装饰性补充, 而是关乎生命安全的基础底线, 因此必须尽最快的速度将这一薄弱环节予以补齐强化。

别全靠政府兜底

当前在相当一部分区域, 城市更新的实践仍由政府单方面牵头主导, 市场主体的参与度极为有限。凡是能够产生经济效益的项目, 往往选择由政府部门自行实施, 这种做法导致了工作效率偏低且整体活力严重不足。

鉴于当前的存量发展态势, 必须促使社会资金真正进入该领域, 并将具备盈利潜力的业务更多地交由市场机制来处理。

关键是既要把事情放活, 又要能够管得妥当, 我们需要进一步拓宽参与的渠道, 从而鼓励经营主体的进场, 但是市政公共事业这一项工作, 绝对不能采取一种简单的只放不管的放任态度, 该由政府来承担兜底责任的地方，政府必须将兜底的职责牢牢守住, 在实施过程中要考虑到肥瘦搭配、区域统筹的问题, 坚决不能让这样的现象发生, 即不允许企业只是一味地去挑那些利润丰厚的肥肉去吃。

投资于人比投资物更紧迫

会议专门提出来, 要统筹投资于物和投资于人, 更新基础设施、老旧小区是硬投入, 但是围绕人全生命周期的育幼、养老、健康、教育、技能培训服务供给, 才是真正持续改善民生的关键。

在过去, 城市之间的竞技比拼主要看谁的楼房修得更高, 看谁的地盘扩张得更广阔。而现在, 这种比试的重点转移到了看谁的社会服务体系能够变得更加完善, 以及让居民的生活过得更加舒坦。

人力资本的形成与积累了现在被认为远比钢筋水泥这样的物质结构来得珍贵和有价值, 这一观点指出了城市发展逻辑方面发生了根本性的变化, 这种现象已经超出了简单的修补改造所能解决的范畴。

老规划制度得推倒重来

现行的规划管控体系是在增量建设阶段确定下来的, 主要解决的是“有没有”的问题。现在的关键是要解决“好不好”的问题, 而旧有的办法根本不够用。我们必须建立起以需求为导向、以项目为牵引的新机制, 使得规划能够紧紧地跟随问题展开工作。

具体的操作方法是要把城市体检和更新放在一起同步推进, 要去建立起一个由专项规划连着片区策划再连到项目方案的三级体系结构, 并且要跟国土空间规划做好衔接工作, 不能靠拍脑袋来决定方案, 得先把情况和问题都查清楚了然后再去动手干, 这样去精准地推动项目落地。

钱从哪来怎么不亏

因为更新项目的前期投入是很大的, 然后回收周期也是很长, 单靠一个项目是很难算平账的。所以要用全生命周期的视角来做财务模型, 通过总体打包还有肥瘦搭配这种办法, 让好项目来补贴公益项目, 只有整体算账才能跑得通。

对于市政公共事业来说, 如果市场化的方式可行, 那就应当去实施市场化的运作, 但是政府必须要在最后承担起兜底的责任。

与此同时, 还需要进行创新性的工作, 来盘活着现有存量的资源, 使得资产方面以及土地能够持续地增加价值, 从而不断地产生出现金流的情况。所谓的更新, 并不是那种只需要投入大量资金消耗的建设工程, 而应当让项目自身具备起自我造血的能力。

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